De l’autre côté des Alpes : un exemple de démocratie participative en Suisse.

« On appelle droits populaires ceux qui, parmi les droits politiques, permettent aux citoyens de participer aux prises de décision par le biais de votations » nous dit l’article « Droits populaires » du Dictionnaire historique de la Suisse. Cette expression n’existe qu’en Suisse, ce qui vient renforcer la particularité du pays, très complexe constitutionnellement parlant.

La Suisse est un pays fédéral et se revendique comme une Confédération, bien que les 26 cantons suisses ne soient pas aussi autonomes qu’auparavant. On distingue trois niveaux politiques en Suisse avec l’Etat fédéral en haut de la hiérarchie, les communes (2200 environ) en bas de cette hiérarchie et les cantons (26) entre les deux. Ces derniers possèdent une constitution propre approuvée par le peuple, comme le dispose l’article 51 de la Constitution fédérale, et leur autonomie est garantie par l’article 47 de cette même Constitution. Néanmoins, elle est remise en cause par l’article 49 qui consacre la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal. Les Suisses ne le contestent pas, ils et elles sont par ailleurs très attachés à cette supériorité de la Constitution fédérale qu’ils modifient beaucoup, acceptant parfois des articles très peu normatifs et rentrant en confrontation avec le domaine législatif. C’est ici toute la complexité et la particularité de l’Etat fédéral suisse que nous allons étudier autour d’un thème : la votation helvétique. Les révisions constitutionnelles, si elles apparaissent nombreuses du fait de ces votations, sont pourtant calibrées précisément et la Constitution fédérale elle-même gère cette votation complexe au premier abord. La Constitution actuelle est par ailleurs très récente puisqu’elle date de 1999, approuvée bien évidemment par votation populaire avant d’entrer en vigueur le 1er janvier 2000.

Nous nous intéresserons justement sur le concept de la votation helvétique avec tous les termes précis qui s’y rattachent ; dont les droits populaires ; ainsi que son encadrement prévu par la Constitution fédérale. Cela nous permettra donc ensuite de comparer le système référendaire helvétique, qui offre un exemple de démocratie semi-directe plutôt unique dans le monde, avec ses plus proches voisins alors que la Suisse n’est pourtant pas si souvent citée en exemple, oubliée ou marginale dans les études sur la démocratie participative.

La votation helvétique : un principe très encadré par la Constitution fédérale

Il existe donc trois formes de votation citoyenne suisse. La plus importante est le référendum obligatoire au niveau fédéral, et cela concerne des « révisions de la Constitution » ou encore « l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales » (article 140). Le premier référendum obligatoire a eu lieu en 1848 au moment de l’adoption de la première Constitution de la Confédération. Le référendum facultatif, lui, est instauré lors d’une révision constitutionnelle en 1874 et concerne, si 50 000 citoyens ou huit cantons le demandent dans les cent jours suivant l’adoption d’une loi par le Parlement, la soumission au peuple de l’approbation de cette loi (article 141). Même les traités internationaux peuvent faire l’objet d’un référendum facultatif : l’adhésion de la Suisse à l’ONU avait ainsi été soumise à l’approbation du peuple en 2002, le « OUI » l’emportant avec une majorité de 54,6%. Enfin, on trouve les initiatives populaires, instaurées par une modification de la Constitution en 1891. N’importe quel citoyen ayant le droit de vote peut proposer une modification partielle ou totale de la Constitution, à condition qu’il  obtienne 100 000 signatures dans un délai de 18 mois (articles 138 et 139). Dans tous les cas, la majorité est requise, soit du peuple, soit du peuple et des cantons, cela dépendant à qui s’adresse la votation (article 142). Ce sont donc les articles 138 à 142 qui s’occupent de régir les initiatives et les référendums mais ils ne sont pas seuls.

Les votations, pour fonctionner, doivent être un minimum encadrées dans un but de compromis entre les institutions telles que l’Assemblée fédérale et les citoyens et les cantons. Ainsi, l’Assemblée fédérale a droit de regard sur les initiatives populaires tendant à une révision partielle de la Constitution fédérale pour s’assurer que l’initiative respecte « le principe de l’unité de la forme, l’unité de la matière ou les règles impératives du droit international » (article 139). Les cinq articles, 138 à 142, visent à définir un cadre pour chacune des trois formes de votation, mais sont en même temps plutôt descriptifs. La plupart de ces articles ont été adoptés lors d’une votation populaire qui s’est tenue le 9 février 2003 et lors de laquelle le « OUI » a obtenu une large majorité du peuple et des cantons. Cependant, il convient de nuancer ces votations. Les droits populaires ne donnent pas non plus aux suisses l’occasion de voter chaque semaine. En réalité, même si la Constitution fédérale ne le mentionne pas, les trois niveaux politiques que sont l’Etat fédéral, les cantons et les communes calibrent de manière précise leurs votations. Les votations fédérales ont lieu quatre fois par an, le calendrier est même connu jusqu’en 2030. C’est pour cela que l’on peut voir dans la Constitution que plusieurs groupes d’articles du même chapitre ont été acceptés lors d’une même votation. Dans le même temps, les cantons et les communes organisent souvent leurs votations le même week-end que le scrutin fédéral de sorte à maximiser les chances d’une participation élevée et n’éparpillant pas les votations sur toute l’année. Ce système helvétique de démocratie participative est donc assez unique, même si les constitutions alpines et transalpines possèdent quelques points communs dans ce domaine. 

  1. Un système à la fois unique et comparable à d’autres pays

Il ne faut surtout pas parler de plébiscite dans le cas suisse, qu’il faut différencier de la France. Les référendums sont « initiés et contrôlés non par en haut mais par en bas » déclare le Guide de la démocratie directe. En effet, on peut distinguer trois types de consultation des citoyens. Le référendum obligatoire que l’on retrouve dans les Constitutions autrichienne, danoise, italienne ou encore suisse ; le référendum facultatif dont font partie deux des trois votations suisses ainsi que le référendum abrogatif italien ; enfin, le plébiscite des autorités dont le référendum français est un exemple : l’article 11 de la Constitution de 1958 dispose que le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, a le pouvoir de soumettre par référendum un projet de loi, conforté par l’article 89 concernant la révision de la Constitution. On est ici bien loin de la votation helvétique. Ainsi, la Constitution fédérale suisse offre réellement un pouvoir référendaire aux suisses. Le sixième et dernier titre de celle-ci sur sa propre révision n’est pas anodin : il consacre la démocratie semi-directe en rappelant l’importance du peuple et des cantons dans la révision partielle ou totale de ladite Constitution à travers les articles 193, 194 et 195. En outre, l’article 192 rappelle que « la Constitution peut être révisée en tout temps, totalement ou partiellement » ce qui cause le fait qu’il n’y ait pas une seule semaine en Suisse sans qu’une initiative populaire ou un référendum ne soit initié quelque part, à un niveau ou un autre.

Il est intéressant de faire un arrêt plus important pour finir sur le veto populaire d            ans ce pays car non seulement il est très utilisé mais il y apparaît sans doute sous sa forme la plus développée dans le monde, sans sous-estimer le référendum abrogatif italien ou bien le veto referendum américain. Ce veto populaire suisse est très lié avec l’article 33 de la Constitution fédérale qui porte sur le droit de pétition et qui est écrit ainsi : « toute personne a le droit, sans qu’elle en subisse de préjudice, d’adresser des pétitions aux autorités ». En France, ce droit de pétition est presque marginalisé bien qu’il existe grâce à une ordonnance de 1958. Le règlement de l’Assemblée nationale possède une petite section accordée aux pétitions mais dans la pratique, la pétition a un rôle mineur dans la législation française, au contraire de la Suisse où sa constitutionnalisation permet au peuple d’exercer un véritable contre-pouvoir. Ainsi, dans les cent jours suivant l’adoption d’une loi par le Parlement, les citoyens peuvent demander un vote de tout le corps électoral pour bloquer ou non cette loi. Ce sont les fameux référendums facultatifs évoqués plus haut. Le veto populaire suisse offre une certaine autonomie aux citoyens qui n’ont pas les mêmes restrictions de domaine législatif pouvant être soumis à une pétition qu’en Italie. La critique ne concerne en réalité pas le système mais plutôt ses dérives, dont une principale et qui accueille depuis une trentaine d’année des remontrances récurrentes. La participation baisse et la votation populaire du 9 février 2003 sur la réforme des droits populaires, aussi importante soit-elle, est un exemple parmi d’autres avec un taux très bas de 28,69%. On est passé d’une moyenne de participation de 59,7% entre 1911 et 1930 à une moyenne de 44,1% entre 1991 et 2010. Cela peut s’expliquer par une redondance des sujets évoqués et surtout des votations. On pourrait presque croire qu’à force de trop voter, les suisses en deviennent lassés. Antoine Bevort a tenté de déconstruire cette pensée tenace en comparant le taux de participation aux votations à celui des élections du Conseil National, concluant que c’étaient plutôt les élections législatives qui connaissaient un essoufflement. Ainsi, selon lui, le modèle si unique des votations suisses n’est pas aussi abandonné que cela par ses principaux acteurs : les citoyens.

 Mudry Nicolas