Etude comparative du Conseil constitutionnel français et de la Cour constitutionnelle italienne

Les constitutions sont devenues les atouts indispensables des Etats modernes pour préserver à la fois les libertés fondamentales et garantir le bon déroulement de la vie politique à travers les institutions. Mais une loi fondamentale ne semble pas suffisante, c’est pourquoi de nombreux Etats se dotent d’un organe permettant de contrôler la conformité de la vie politique à la Constitution : en France, c’est le Conseil constitutionnel et en Italie, la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle de la République italienne et le Conseil constitutionnel français ont été créés dans la même période, à savoir dans la quinzaine d’années après la fin de la Seconde Guerre mondiale : 1948 avec un commencement de fonctionnement effectif en 1956 pour l’Italie et 1958 pour la France. Pour les deux pays, la Constitution garantit quelques règles pour ces organes spéciaux et définit leurs domaines de compétences sur lesquels la France et l’Italie ont quelques divergences. Du fait de leur tradition républicaine bien ancrée désormais, Français et Italiens se démarquent des Etats fédéraux comme l’Allemagne dont la justice constitutionnelle n’est pas rendue seulement par la Cour constitutionnelle mais également par la Cour constitutionnelle des Länder. Ils se démarquent surtout des Etats-Unis dont la Cour suprême est pour de nombreuses personnes loin d’être l’égal outre-Atlantique des Cours constitutionnelles européennes. L’Italie, pourtant née dans une tradition fédérale d’union de plusieurs Etats souverains, s’est tournée vers la République après 1946, tendant vers un Etat unitaire dans lequel les régions auraient moins d’autonomie ce qui fut le cas. Dans le cas de la France, la tradition républicaine étant plus ancienne, la naissance du Conseil constitutionnel, dans l’esprit de la Constitution de la Vème République voulue par le général de Gaulle, est à la fois une continuité consacrant la Constitution comme norme suprême du droit positif et également une rupture avec les IIIème et IVème Républiques plus parlementaires. Ces points de divergences liés à leur histoire respective ne doivent pas masquer deux choses : à la fois qu’il existe des différends au niveau constitutionnel dans l’encadrement des deux organes constitutionnels mais aussi que la France s’est rapproché ces dernières années de la doctrine italienne.

I. Un encadrement constitutionnel qui n’est pas le même…  

La Cour constitutionnelle italienne a été créée dans un contexte similaire à celui de la France mais qu’il ne faudrait pas confondre. Marquée par le totalitarisme, l’Italie a trouvé nécessaire de créer un tel organe pour justement éviter un retour du totalitarisme. Au contraire de la France où le général de Gaulle souhaitait en finir avec l’instabilité de la IVème République dont il imputait la faute au Parlement, la Cour constitutionnelle italienne n’est pas au départ un organe qui permettrait d’empêcher le Parlement, et donc le pouvoir législatif, d’empiéter sur le pouvoir exécutif du Gouvernement. C’est tout le contraire : elle permet au Parlement de ne pas se voir perturbé par le pouvoir exécutif. C’est là une différence originelle très importante qui voit la France se démarquer de l’Italie en 1958 dans les causes de la création d’un tel organe. Cela va se ressentir sous plusieurs aspects, à commencer par les membres. En Italie, ils sont plus nombreux, au nombre de 15, nommés « pour un tiers par le Président de la République, pour un tiers par le Parlement réuni en congrès et pour un tiers par les magistratures suprêmes ordinaires et administratives » à savoir le Conseil d’Etat, la Cour suprême de cassation et la Cour des comptes, d’après l’article 135 de la Constitution italienne. En France, on compte neuf membres, nommés pour un tiers par le Président de la République, un tiers par le Président de l’Assemblée nationale et un tiers par le Président du Sénat, d’après l’article 56 de la Constitution. L’importance de la distinction ne se fait pourtant pas au niveau du nombre de membres mais plutôt au niveau des membres eux-mêmes. En effet, au contraire de la Constitution française, son homologue italien exige, toujours dans l’article 135, que les membres soient choisis uniquement parmi des fonctions juridiques. Ainsi retrouve-t-on des avocats, des magistrats ou encore des professeurs d’université. Tous doivent avoir au moins vingt ans d’expérience. Nous pouvons donc comprendre désormais l’appellation de Cour constitutionnelle pour l’Italie.

Le Conseil constitutionnel français ne possède pas officiellement le titre de juridiction, là où en Italie, la procédure suivie devant la Cour constitutionnelle a tout d’un procès administratif normal. Seul un juge peut saisir la Cour constitutionnelle lorsqu’il a un doute sur la constitutionnalité d’une loi relative au procès en cours qu’il juge. C’est ce qu’on appelle le contrôle « incident » de constitutionnalité des lois qui occupe trois quarts du travail de la Cour. Il n’y a pas de contrôle a priori ce qui pose certains problèmes sur la durée du contrôle d’une loi. Par exemple, la loi électorale italienne de 2005 a été déclarée inconstitutionnelle en 2013 seulement, étant utilisée pour trois élections législatives tout de même. Contrairement à la France, l’Italie utilise la question préjudicielle qui consiste à ce qu’une question juridique relevant d’un autre tribunal que celui saisi pour le litige soit jugée par cet autre tribunal préalablement au jugement du tribunal saisi. Cela s’applique bien évidemment pour une question prioritaire de constitutionnalité dans laquelle la Cour de cassation et le Conseil d’Etat italiens n’ont très souvent aucun rôle à jouer, le juge, peu importe son rang, étant celui qui saisit la Cour, là où en France, la QPC doit remonter au plus haut sommet des hiérarchies administratives ou judiciaires, celles-ci examinant le sérieux de la QPC avant de saisir le Conseil constitutionnel. Néanmoins, il apparaît évident que les distinctions se font souvent sur des points précis qui ne devraient pas masquer le fait que le Conseil constitutionnel français et la Cour constitutionnelle italienne possèdent des points de convergence.

II. …mais qui laisse apparaître des similitudes dans la pratique

Le droit vivant est une spécificité italienne qui a été introduite et forgée par la Cour constitutionnelle italienne dans les années 1950, en lien étroit avec la Cour de cassation et concernant le contrôle incident de constitutionnalité des lois. Cette doctrine du droit vivant consiste à ce que la Cour contrôle les lois suivant l’interprétation du juge judiciaire et ne les invalide que si celles-ci souffrent d’une interprétation erronée de la Constitution. Cela implique que le juge judiciaire participe au contrôle de constitutionnalité et que la Cour n’est plus autonome pour interpréter les dispositions mises en cause, ce qui serait impensable en France. Pourtant, deux décisions du Conseil constitutionnel rapprochent la France de cette doctrine. Une première le 6 octobre 2010, dans laquelle le Conseil s’en remet à la « jurisprudence constante de la Cour de cassation », une deuxième le 4 février 2011, où le Conseil revient également à la « jurisprudence de la Cour de cassation » et à de précédents arrêts de celle-ci. Ainsi, on ne peut pas nier que le Conseil constitutionnel, de plus en plus, utilise la doctrine du droit vivant et ce, même en dehors de la juridiction judiciaire. En témoigne la décision du 14 octobre 2010 où il cite « les dispositions contestées, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat ». L’autonomie du Conseil n’est donc pas si réelle que cela, celui-ci a besoin, comme en Italie, de la jurisprudence des Cours suprêmes des juridictions administratives et judiciaires, dans le but d’établir une collaboration harmonieuse avec celles-ci.

Comme en France où les décisions du Conseil constitutionnel ne peuvent pas faire l’objet de contestation, la Constitution italienne prévoit dans son article 137 « qu’aucune voie de recours n’est admise contre les décisions de la Cour constitutionnelle ». Cela vient nuancer la part qu’a le juge judiciaire dans le contrôle de constitutionnalité qui, s’il soumet une jurisprudence à la Cour, ne peut en revanche pas contester la remise en cause de son interprétation par la Cour. Cela est à rappeler dans une période où l’Italie réfléchit encore et toujours, et ce depuis une trentaine d’années, à une réforme constitutionnelle majeure qui pourrait voir la création de la Seconde République italienne. Mais comme en France, l’Italie hésite à réformer la Cour constitutionnelle, organe suprême mais pas si intouchable. La loi constitutionnelle n°1 du 24 janvier 1997 proposait de multiples réformes de la Cour constitutionnelle, un projet qui fut abandonné à cause de divergences entre les forces politiques qui le soutenaient. En France comme en Italie, se pose donc la même question qui est de savoir si l’organe constitutionnel qui contrôle la constitutionnalité des lois a besoin d’être réformé, modification complexe qui implique qu’une loi ordinaire en Italie et une loi organique en France viennent supplanter la hiérarchie des normes en modifiant un organe dont les décisions leur sont supérieures.   Nicolas Mudry