L’Union européenne et le droit d’asile : une gestion épineuse de la crise migratoire

Depuis 2014, l’Union européenne et ses États membres sont confrontés à une grave crise migratoire provoquée par la détérioration de la situation géopolitique au Proche et Moyen Orient. Il s’agit de la plus grave crise humanitaire que l’Europe ait connu depuis la fin de la Seconde guerre mondiale : les pays européens font face à un afflux massif de femmes, d’hommes et d’enfants, toutes nationalités confondues, fuyant dictatures, guerres et pauvreté. La crise migratoire a atteint son paroxysme en 2015 et en 2016, laissant derrière un désastre humanitaire (3700 réfugiés se sont noyés dans la Mer Méditerranée en 2015).

Par conséquent, l’Union européenne a essayé de trouver des solutions face à ces circonstances inédites, soulevant à la fois des enjeux juridiques et humanitaires. L’objet de cet article est d’apporter une analyse juridique et factuelle de la gestion de la crise migratoire afin de comprendre comment l’Union européenne procède et de savoir si la prise en charge des demandeurs d’asile est à la fois efficace et respectueuse des droits fondamentaux.

Le mécanisme « Dublin »  

Face à une situation d’une telle ampleur, le droit de l’Union européenne prévoit toute une série de réglementations. D’une part, le Règlement Dublin, qui a été révisé en 2013 (devenu Règlement « Dublin III »), est un instrument juridique qui permet aux juridictions nationales des États membres de déterminer l’État responsable de la demande d’asile du migrant. Ce règlement prévoit que l’État membre sur lequel le demandeur d’asile a mis les pieds en premier est responsable de la demande d’asile (article 3§2). Le but est d’éviter les mouvements secondaires des réfugiés qui sollicitent une protection dans plusieurs États. Les migrants doivent alors être renvoyés vers le premier État par lequel ils sont entrés au sein de l’espace Schengen.  

Initialement, le Règlement Dublin avait pour objectif de répartir de manière juste et équitable les demandeurs d’asile entre les États membres de l’Union, en allégeant la charge des pays du nord. Mais le mécanisme « Dublin » pose problème car les États vers lesquels sont renvoyés les migrants illégaux sont déjà engorgés, les deux pays les plus touchés étant la Grèce et l’Italie, dont la situation géographique leur est de ce point de vue défavorable.

Néanmoins, la Cour européenne des droits de l’Homme a soulevé l’incompatibilité avec la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) des transferts « Dublin » vers la Grèce, en raison des défaillances qui existent dans le dispositif d’asile grec (CEDH, Grande chambre, 21 janvier 2011, M.S.S. c/ Belgique et Grèce). De son côté, la Cour de Justice de l’Union européenne a suivi la décision de la Cour EDH et a imposé la suspension de tout transfert vers un État membre si les droits fondamentaux des migrants peuvent être violés ou s’ils courent le risque d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants (CJUE, Grande chambre, 21 décembre 2011, N.S. Secretary of State for the Home Department et M.E. et autres c/ Refugee Applications Commissioner et Minister for Justice, Equality and Law Reform). Ces juridictions suprêmes constatent que les conditions d’accueil et d’hébergement des réfugiés dans les hotspots ou autres centres d’accueil mettent en danger les migrants et sont « attentatoires à la dignité humaine » (absence de domicile fixe, risque de contagion, criminalité, trafics d’êtres humains), et que les dispositifs juridictionnels de l’asile sont quasi inopérants vu le peu d’effectif de fonctionnaires. Le Règlement Dublin III a par la suite été amendé en ce sens. 

Arrive ensuite au second plan le Règlement Eurodac, adopté en 2000 et qui impose un système informatisé de relevés d’empreintes digitales des migrants, suivi ensuite de trois directives qui ne feront pas ici l’objet d’une analyse. 

Toutes ces normes réunies forment le droit d’asile européen, ce qu’on appelle le « Régime d’asile européen commun » (RAEC), applicable à l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne.

Face à l’engorgement de la Grèce et de l’Italie et au nom de la « solidarité européenne », par une décision du 14 septembre 2015, le Conseil de l’Union européenne s’est fixé l’objectif de procéder à une relocalisation de 40 000 demandeurs d’asile au départ de ces pays. La relocalisation désigne le transfert, d’un État membre vers un autre, des migrants nécessitant une protection. Or, en raison de l’opposition de certains États (comme la Hongrie et la Slovaquie) et de nombreuses complications procédurales, le programme de relocalisation n’a porté ses fruits que de manière résiduelle. 

L’approche « hotspot » 

Parallèlement, afin de mieux gérer l’afflux de migrants en Grèce et en Italie, l’Union européenne a fixé au printemps 2015 un Agenda européen en matière de migration dans lequel est prévu la mise en place de « hotspots » (en français « point d’accès »). Les hotspots sont des centres d’accueil situés aux frontières où arrivent les réfugiés. L’objectif de ces dispositifs européens est d’identifier et d’enregistrer chaque individu qui entre irrégulièrement sur le territoire Schengen pour qu’ensuite sa demande d’asile puisse être traitée conformément aux lois du pays dans lequel il est arrivé. Le traitement des demandes de protection internationale est ainsi effectué par les autorités du pays d’accueil, avec l’aide et l’assistance d’agences européennes. 

Les dispositifs hotspots sont en principe déclenchés à la demande d’un État membre dont les frontières extérieures (à l’Union) sont confrontées à une très forte pression migratoire. La Commission européenne, après avoir analysé la situation aux frontières du pays, peut donner son feu vert et déployer des moyens humains et matériels par l’intermédiaire d’agences européennes telles que Frontex et le Bureau européen d’appui en matière d’asile (abrégé comme  « BEAA »). Ces agences envoient vers l’État ayant sollicité l’aide, du matériel logistique et informatique et des équipes d’experts qui exécuteront leur tâche sous le contrôle de l’État en question. S’ajoutent à ces deux agences Europol, qui s’occupe de la lutte contre les trafics de migrants, et Eurojust, qui recueille des informations destinées à démanteler les réseaux de passeurs et de trafiquants à l’aide de témoignages collectés par les fonctionnaires de Frontex. Rappelons que Frontex est constitué de policiers, de gardes côtes et de gardes-frontières issus des États membres, formant dans son ensemble une grande police européenne des frontières.

La situation en Grèce 

 La Grèce (principalement ses îles comme Lesbos, Samos et Kos) a subi de front dès le début de la crise migratoire des afflux massifs de réfugiés traversant la Mer Égée depuis la Turquie. 

Face à ce drame humanitaire et au mécontentement des populations européennes, les dirigeants européens tels que les présidents Jean-Claude Juncker et Donald Tusk et quelques chefs d’État (Angela Merkel et le premier ministre hollandais Mark Rutte) ont eu l’idée de discuter avec la Turquie afin de trouver une solution, du moins partielle, à cette crise migratoire. Les conditions avancées par les européens avaient été acceptées assez rapidement par le premier ministre turc de l’époque Ahmet Davutoğlu, ouvert au dialogue, et enfin par le président Erdoğan. Les négociations ont abouti le 18 mars 2016 à la conclusion par l’Union européenne d’un accord migratoire sous forme de déclaration : la Turquie s’est engagée d’une part à accepter le retour de tous les migrants qui, après examen, ne nécessitaient pas la protection de l’asile. D’autre part, elle s’est aussi engagée à empêcher par ses propres moyens les nouveaux migrants d’accoster en Grèce. Avant l’accord, tous les migrants qui arrivaient sur les îles grecques étaient identifiés puis pouvaient soit essayer de demander l’asile en Grèce, soit rejoindre d’autres pays européens (ce que faisait la majorité). Malgré les tensions diplomatiques et l’humeur du président Erdoğan (surtout après la tentative de coup d’Etat le soir du 15 juillet 2016), cet accord fonctionne toujours et bénéficie à la Grèce puisque le nombre d’entrées irrégulières sur son territoire a baissé en 2016 de 80% par rapport à 2015. 

Cet accord controversé fut par la suite contesté par des requérants qui avaient demandé son annulation devant le Tribunal de l’Union européenne. Celui-ci, par une décision très critiquée (Tribunal de l’UE, 28 février 2017, NF, NG, et NM c/ Conseil européen), a décliné sa compétence dans le contrôle de la légalité de l’accord au motif qu’il s’agissait d’une « déclaration » (sans valeur juridique) et non d’un accord international pouvant faire l’objet d’un contrôle. Le Tribunal estime d’ailleurs que cette « déclaration » a été conclue par des chefs d’Etat, membres du Conseil européen, et non par le Conseil européen (autrement dit l’Union européenne). Formellement il ne s’agit donc pas d’un acte d’une institution européenne et de ce fait, au titre de l’article 263 du Traité FUE, le Tribunal de l’UE n’est pas compétent pour contrôler sa légalité. 

La situation en Italie 

L’Italie a, quant à elle, subit une pression migratoire moins dense que celle de la Grèce, mais qui demeure assez forte. Bien que la capacité d’accueil des hotspots italiens soit indéniablement insuffisante face au nombre de migrants qui débarquent sur les côtes, les centres ont été aménagés là où existaient déjà des infrastructures pouvant accueillir un grand nombre de personnes et souvent loin des endroits où arrivent les migrants. Du fait de cette dispersion, les autorités italiennes ont décidé de procéder à l’identification et à la prise d’empreintes des migrants directement à bord des navires de la Guardia Costiera qui sont venus les secourir. On parle ainsi de « hotspots flottants ». Les migrants qui ont passé la procédure d’identification sont relocalisés vers un autre État membre, ou envoyés sur la péninsule italienne où ils peuvent librement circuler en attente d’une protection ou d’une extradition vers le pays d’origine (rare). Selon les statistiques rapportées par la Commission européenne l’année dernière, les États européens n’ont pas tenu leurs engagements concernant la prise en charge des migrants retenus en Italie : par exemple, la France qui s’était engagée à accueillir 7115 personnes, n’en a accueilli que 635, et la Pologne qui s’était engagée à accueillir 1861 personnes, n’en a accueilli aucune. Ce manque de coopération et de volonté politique a été dénoncé à plusieurs reprises par l’Italie, du président Matteo Renzi à la coalition populiste menée par le trio Conte-Di Maio-Salvini (actuel ministre de l’intérieur). Depuis juin 2018, sous l’ordre de Matteo Salvini, les ports italiens sont désormais fermés aux bateaux des ONG secourant les migrants. La gestion de cette crise migratoire a ainsi atteint un point presque chaotique. 

L’existence de nombreuses dérives commises par l’Union européenne et ses agences

Un certain nombre de faits sont de nature à caractériser l’existence de dérives commises par l’Union européenne et ses agences. Au préalable, l’Union européenne avait exercé une pression sur la Grèce et l’Italie pour que ces deux pays adoptent des mesures de nature à améliorer l’efficacité des dispositifs hotspots. En Grèce d’une part, cela s’est traduit par l’adoption d’une loi controversée à l’issue de vifs débats au sein du Parlement grec afin de permettre le rejet systématique des demandes d’asile. D’autre part, la Commission européenne a demandé à l’Italie d’accentuer ses efforts afin d’établir des moyens juridiques permettant une meilleure efficacité dans le fonctionnement des hotspots, allant jusqu’à prévoir l’utilisation de la force pour prélever les empreintes et le cas échéant, une plus longue rétention pour tous ceux qui refusent de s’y soumettre. Pour la Commission européenne, selon un rapport en date du 15 décembre 2015, l’objectif de 100% d’enregistrement d’empreintes des migrants qui arrivent doit être réalisé, d’où un sérieux risque de dérive pouvant créer des tensions entre les autorités locales et les migrants. 

À l’issue de missions effectuées sur le terrain en Grèce, l’ONG Centre européen pour les droits constitutionnels et humains (ECCHR) a constaté début 2017 que les agents européens du BEAA ne s’efforçaient plus à analyser de manière approfondie les demandes d’asile et les rejetaient de manière quasi systématique. Or, le traitement des demandes de protection internationale ne relève pas de la compétence du BEAA, mais des États membres, d’où un risque d’abus de pouvoir. Cette situation est problématique au regard de la garantie des droits fondamentaux qui sont reconnus à toute personne dans l’Union, y compris les demandeurs d’asile. À ce titre, par l’article 18 de la Charte des droits fondamentaux, l’Union européenne et les États membres (lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union) s’engagent à respecter tous les droits reconnus aux personnes réfugiées. S’agissant de l’Italie, Amnesty International avait effectué quatre missions au cours de l’année 2016 et avait relevé sur place des pratiques controversées de la part des autorités dans les hotspots : détentions plus longues que ce que la loi italienne autorise, recours à la force, et même à la torture afin d’obliger certains migrants désobéissants à se soumettre au relevé d’empreintes digitales conformément au Règlement Eurodac.

Bilan et solutions possibles à la crise migratoire

Le constat est amer. L’approche « hotspot » est une fausse bonne idée dans la gestion de cette crise migratoire car, par ses procédés, elle risque de porter une atteinte grave aux droits fondamentaux des demandeurs d’asile en privilégiant aveuglément une logique quantitative d’efficacité. Le droit à un recours juridictionnel effectif (en matière d’asile) ainsi que l’interdiction des traitements inhumains et dégradants (compte tenu des conditions d’accueil dans les hotspots), sont pris à contre-pied. Ces droits sont intégrés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ce qui peut avoir pour conséquence le risque d’une violation flagrante, de la part des institutions européennes et des États membres concernés, de normes situées au sommet dans le droit de l’Union. En outre, comme il a déjà été dit, le mécanisme « Dublin III » provoque un effet pervers puisqu’il condamne, par sa logique, des États déjà engorgés à accueillir plus de demandeurs d’asile qu’ils ne doivent. Un projet de refonte du Règlement Dublin est aujourd’hui en cours. 

À l’image de l’accord avec la Turquie, l’Union européenne et certains États membres ont conclu des accords avec des pays africains pour barrer la route aux migrants ou pour faciliter les renvois de migrants illégaux. C’est le cas de l’Italie qui a signé en 2017 un accord avec la Libye pour empêcher les migrants d’accoster sur le territoire italien, ou de l’accord signé entre l’Allemagne et la Tunisie qui facilite le renvoi des clandestins. En Libye, les migrants sont exposés à des dangers qui menacent leur intégrité et leur vie (tortures, viols, esclavage, criminalité). Récemment, un événement tragique s’est produit en Libye : le bombardement la nuit du 3 juillet d’un camp de détention pour migrants confondu avec une caserne, qui a été attribué à l’armée rebelle du maréchal Khalifa Haftar et qui a causé la mort d’au moins 44 personnes. Depuis la chute du colonel Khadafi en 2011, la Libye est en proie à une guerre civile opposant des milices armées et à une très forte instabilité politique. L’actuel Gouvernement d’Union nationale peine à s’imposer dans un pays qui est divisé et qui a vu l’État islamique s’implanter pendant plus d’un an dans la région de Syrte en 2015 et 2016. 

Par ailleurs, l’Union européenne et des pays comme la France et l’Italie ont prévu de délocaliser l’examen des demandes d’asile au Tchad et au Niger. L’objectif est de mettre à distance de nouvelles vagues migratoires, d’éloigner le plus loin possible le chaos. 

Pour terminer cette analyse, selon les statistiques, on a relevé que depuis 2017, les arrivées de réfugiés ont fortement décru (20 090 migrants seulement ont irrégulièrement franchi l’espace Schengen en 2018, plus d’un million en 2015). La pression migratoire ayant baissée, les autorités nationales et européennes sont aptes à gérer au mieux les conditions d’accueil des réfugiés et les demandes d’asile. Mais cela prend du temps… 

Anthony Didoukh