Le régime parlementaire a-t-il encore un futur certain ?

Le régime parlementaire est aujourd’hui le régime de presque tous les Etats d’Europe et a fini par s’imposer grâce au compromis qu’il offre entre régime présidentiel, dont la limite est parfois floue entre les deux, et régime d’assemblée telle que la France l’a connu sous les IIIème et IVème Républiques. Mais l’exécutif a souvent su prendre le pas sur le Parlement, notamment en France où la Vème République voit une baisse du pouvoir de ce dernier. Voyons alors si les régimes parlementaires d’aujourd’hui ont encore un mot à dire sur eux-mêmes et s’ils arrivent à se légitimer dans leurs pratiques.

Y a-t-il un déclin du Parlement dans les régimes parlementaires ?

Aujourd’hui, on trouve une forme de rationalisation partout. Il est exclu dans tous les régimes parlementaires que n’importe quel vote engage la responsabilité du gouvernement, même en Italie où 61 gouvernements se sont succédé depuis 1947 : l’article 94, alinéa 4 de la Constitution italienne rappelle ainsi qu’un vote d’une des deux chambres qui serait contraire à la proposition du Gouvernement n’entraîne pas forcément la démission de celui-ci. En Grande-Bretagne, il est intéressant de voir que le peuple peut avoir parfois plus d’impact que ses représentants : en 2013, David Cameron est resté en poste malgré un refus de la Chambre des Communes de suivre son souhait de s’engager militairement en Syrie. En 2016 en revanche, sa défaite lors du référendum sur le Brexit a précipité sa chute et celle de son Cabinet.

La rationalisation du Parlement porte surtout sur les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement. Lorsque ce dernier met lui-même en jeu sa responsabilité, on parle souvent de « question de confiance » et lorsqu’elle est l’initiative des parlementaires, on parle de « motion de censure ». Dans près de la moitié des cas, les motions de censure sont très encadrées. C’est plutôt dans les Etats du Nord de l’Europe, dans lesquels la tradition parlementariste est très ancrée, que les motions de censure sont moins structurées. Cet encadrement peut prendre différentes formes comme par exemple l’obligation de présenter une motion collectivement, écartant ainsi les petits groupes parlementaires, c’est le cas notamment en Italie, en Finlande et Estonie où l’encadrement de la motion est pourtant plus souple. La motion de censure constructive dont l’exemple le plus cité est l’Allemagne est une forme de rationalisation très marquée qui oblige les parlementaires souhaitant renverser le chef du Gouvernement à lui trouver un successeur, ce qui s’avère être plus compliqué. Son utilisation n’est pas anodine en Allemagne, où le Parlement a un réel poids face au Gouvernement étant donné que le régime parlementaire est non-majoritaire et repose sur une coalition.

Le régime parlementaire non-majoritaire présente l’avantage d’être aux yeux de certains plus démocratique dans sa façon à accorder au Parlement, ou du moins à la chambre basse, le Bundestag pour rester sur l’exemple allemand, plus de poids face au Gouvernement. Dans le régime parlementaire majoritaire comme le connaît actuellement la France mais également la Grande-Bretagne, il y a une symbiose entre le Gouvernement et la majorité parlementaire dans la chambre basse, de sorte que la majorité, et c’est bien ce qui est reproché à ce type de régime, vote les lois de l’exécutif sans véritable opposition. Dans un terme péjoratif, la chambre basse est alors qualifiée de « chambre d’enregistrement ». Là où l’exécutif était parfois considéré comme le commis du législatif sous la IVème République française, les rapports de force se sont inversés. L’Allemagne est donc le cas le plus symbolique de régime parlementaire non-majoritaire bien qu’il ne soit pas le seul : les Pays-Bas, la Belgique et Israël restent attachés à ce type de régime. L’Australie représente quant à elle une exception assez particulière car la coalition entre le Parti libéral et le Parti national, effective depuis de nombreuses décennies, est considérée comme un gouvernement majoritaire lorsqu’elle est au pouvoir.

Il conviendrait de nuancer finalement ce régime parlementaire non-majoritaire car la motion de censure constructive peut permettre à un gouvernement minoritaire de rester au pouvoir si aucun accord sur le successeur du chef du Gouvernement n’est trouvé. Surtout, le risque d’un gouvernement de coalition est de ne trouver aucun accord. Les majorités ne sont jamais assez écrasantes pour obtenir la majorité absolue à la chambre basse. L’Allemagne récemment mais surtout l’Espagne et ses dix mois sans Gouvernement sont les exemples les plus frappants des limites du régime parlementaire non-majoritaire qui, s’il offre plus de vulnérabilité au Gouvernement face à la première chambre, voit tout de même une interdépendance assez flagrante entre les deux avec souvent un avantage pour l’exécutif qui a la possibilité de dissoudre la chambre basse pour convoquer de nouvelles élections, chose que les Allemands ne voulaient pas mais à laquelle les Espagnols ont dû se résigner. Cela vient finalement questionner le poids de la chambre haute dans ces temps de crise politique.

  

Concurrence ou complémentarité entre les chambres ?

John Stuart Mill disait que « si l’une des chambres est démocratique, l’autre sera naturellement constituée en vue de mettre un frein à la démocratie ». Ceci pourrait expliquer le bicaméralisme du Parlement dans les régimes parlementaires, notamment en ce qui concerne la monarchie britannique, mère des régimes parlementaires, et la monarchie néerlandaise, avant que de nombreuses Républiques emboîtent le pas par la suite. Pour les Etats fédéraux comme l’Allemagne et la Belgique, le bicaméralisme s’explique surtout par la volonté, si ce n’est la nécessité, d’associer les Etats fédérés au processus législatif fédéral. A la base, au Royaume-Uni, c’est l’ancêtre de la Chambre des Lords, le Grand Conseil, qui dominait et le Commune Concilium avait été institué par le Roi pour contrebalancer les pouvoirs de la chambre haute. Aujourd’hui, c’est l’inverse car, hormis en Italie, le bicaméralisme est souvent inégalitaire au profit de la chambre basse. Ainsi, à part quelques exceptions comme l’Italie et la Roumanie, le Gouvernement n’est investi que par la chambre basse de même qu’il n’est responsable le plus souvent que devant la chambre basse, qui possède la légitimité d’avoir été élu au suffrage universel direct. La seconde chambre est alors bien souvent considérée comme le frein aux excès démocratiques de la première.

Cependant, dans un régime parlementaire majoritaire visible dans les pays unitaires plutôt centralisés, la seconde chambre a un poids, ou plutôt un contrepoids, non négligeable. En effet, les liens forts entre un Gouvernement et sa majorité parlementaire donnent parfois l’apparence que cette dernière est contrôlée par l’exécutif. La majorité parlementaire ne serait alors qu’un instrument de vote pour faire passer les lois sans que l’opposition n’ait un réel pouvoir. Les limites de la démocratie ne sont pas atteintes s’il existe un contrebalancement à cet excès et le contrepouvoir est alors représenté par la seconde chambre, non élue au Royaume-Uni, partiellement nommée en Irlande et en Italie, élue au suffrage universel indirect en France et aux Pays-Bas, et parfois renouvelée de manière non intégrale comme en France, au Japon et en République Tchèque. La seconde chambre ne doit pas être vue comme un contrepoids à la première mais bien un contrepoids au Gouvernement dans le sens où le bicaméralisme offre au Parlement l’occasion de s’affirmer face à un pouvoir semblant être conservé dans les mains d’une seule et même majorité.  

Nicolas Mudry