La réforme du fédéralisme allemand de 2006 et ses implications

L’Allemagne a un rapport particulier avec le fédéralisme car l’Etat allemand est né de l’association de plusieurs Etats souverains et, même après la Seconde Guerre Mondiale, contrairement à l’Italie qui s’est dirigée vers la République, l’Allemagne, coupée en deux, a conservé à l’Ouest une tradition fédéraliste avec la Loi fondamentale du 8 mai 1949 qui est devenue celle de tout un pays réunifié le 3 octobre 1990.

Tout système fédéral est caractérisé, d’une part, par l’autonomie des Etats fédérés et, d’autre part, par leur participation à l’exercice du pouvoir fédéral. En 1949, c’est une situation de compromis qu’adoptent les auteurs de la Loi fondamentale en accordant aux Länder une autonomie relativement large mais en les excluant quelque peu de l’exercice du pouvoir fédéral.

Alors que le système fédéral allemand a pendant longtemps évolué vers un renforcement constant du pouvoir fédéral au détriment des Länder, les Länder ont cherché à freiner cette suprématie du pouvoir fédéral. En 2003, une esquisse de réforme est engagée avec la création d’une Commission pour moderniser le fédéralisme, mais à l’époque, la majorité gouvernementale et l’opposition ne sont pas parvenues à s’entendre sur la question des compétences pour l’enseignement supérieur. I1 a fallu donc attendre la formation de la Grande coalition pour que les deux grands partis tombent enfin d’accord sur un texte qui est devenu la loi constitutionnelle du 28 août 2006. Cette loi est considérée comme l’une des plus ambitieuses réformes constitutionnelles en matière de fédéralisme avec la modification de 25 articles. Mais du point de vue qualitatif, elle apparaît comme donnant un coup de frein assez modéré à l’uniformisation croissante de la République fédérale d’Allemagne. La réforme n’échappe pas aux inégalités car elle aboutit tout de même à renforcer l’autonomie des Länder les plus puissants.

I. Avant 2006, un déséquilibre entre l’autonomie des Länder et leur participation au pouvoir fédéral

Les Constitutions des Länder doivent respecter quelques principes fondamentaux mais restent tout de même relativement indépendantes au moment de leur écriture. On peut prendre en exemple l’article 28 alinéa 1 de la LF qui exige que « l’ordre constitutionnel des Länder soit conforme à l’esprit d’un Etat de droit républicain, démocratique et social, au sens de la présente Loi fondamentale ». Ainsi, l’article 28 alinéa 1 de la Constitution de la Saxe garantit, par exemple, à chacun le libre choix de sa profession et de son emploi tandis que l’article 12 alinéa 1 de la LF limite ce droit fondamental aux seuls Allemands. La Cour constitutionnelle fédérale et la doctrine dominante estiment en outre que l’art. 31, qui énonce la primauté du droit fédéral par rapport au droit des Länder, n’est applicable aux dispositions des Constitutions des Länder que dans la mesure où il y a un véritable conflit de normes constitutionnelles. On voit bien ici l’autonomie constitutionnelle des Länder.

Ces derniers possèdent également un nombre important de compétences qui leur sont propres. Cette multiplicité de compétences est confortée par l’article 30 de la LF qui dispose que « l’exercice des pouvoirs étatiques et l’accomplissement des missions de l’État relèvent des Länder, à moins que la Loi fondamentale n’en dispose autrement ou n’admette un autre règlement. » Cette répartition de compétences entre la Fédération et les Länder trouvent justement un écho à travers les articles 70 à 73. L’article 71 restreint le pouvoir de légiférer des Länder à une autorisation de manière explicite de la part d’une loi fédérale tandis que l’article 73 énumère les compétences exclusives de la Fédération même si cet article 73 n’est pas le seul à donner des compétences exclusives au Bund. La notion de compétences concurrentes est, elle, explicitée à l’article 72. En principe, l’article 31 fait primer le droit fédéral sur le droit des Länder donc les Etats ne peuvent exercer une compétence concurrente que si la Fédération ne l’exerce pas.

Les Länder bénéficient d’une institution pour les représenter : le Bundesrat. Mais il faut bien faire attention à ne pas croire que le Bundesrat est le représentant de la population des Länder. Le peuple a déjà ses représentants à travers le Bundestag. Le Bundesrat, lui, représente les gouvernements des Länder, c’est pourquoi ce sont des membres du gouvernement d’un Land qui siègent au Bundesrat, leur nombre par Etat variant en fonction de l’importance de la population du Land. Si les lois fédérales sont adoptées par le Bundestag, l’adoption définitive de certaines lois doit se faire après l’approbation du Bundesrat qui peut également s’opposer à des lois fédérales dont il n’est pas nécessaire qu’il fasse l’approbation (article 77 LF). Néanmoins, il convient de comprendre que le veto du Bundesrat n’est pas définitif mais seulement suspensif. Le Bundestag peut le lever à certaines conditions. Par exemple, l’article 77 alinéa 4 LF dispose que si le Bundesrat vote le veto à la majorité de ses membres, le Bundestag peut lever le veto à la condition que la majorité de ses membres le souhaite. Les élections législatives au niveau des Länder ont donc une importance capitale. Mais le Bundestag gardait alors une prépondérance certaine qui contrastait avec l’importante autonomie des Länder. La réforme de 2006 tente de rééquilibrer le système fédéral bien que de manière relative.

II. La réforme de 2006 et ses changements importants

Dans la conception allemande du fédéralisme, il est indispensable que les Länder aient des compétences législatives présentant une réelle importance politique, même si dans la pratique, la Fédération occupe une place prépondérante en matière de législation. La réforme de 2006 a eu pour objet de redonner aux Länder des responsabilités un peu plus importantes dans le domaine de la législation tout en voulant rendre plus efficace la procédure législative fédérale. Précédemment, il y avait un seul régime applicable aux compétences concurrentes. Ce régime était simple : ce sont des compétences que les Länder peuvent exercer aussi longtemps que la Fédération ne les exerce pas. Ces compétences peuvent être exercées par la Fédération dès que cela paraît souhaitable (régime applicable de 1949 à 1994) ou seulement quand cela est nécessaire à l’unité économique du pays (régime applicable de 1994 à 2006). Dorénavant, il existe trois régimes :

– Les compétences à la libre disposition de la Fédération

Ce régime, qui s’applique au plus grand nombre de compétences concurrentes, est celui qui s’appliquait à toutes les compétences concurrentes avant 1994 : les Länder ne peuvent plus les exercer dès que la Fédération les exerce et la Fédération peut les exercer dès qu’elle l’estime souhaitable. En pratique, la différence est très réduite avec le régime applicable aux compétences exclusives : dans les deux cas, la Fédération a l’entière maîtrise de la matière.

– Les compétences dont l’exercice par la Fédération est subordonné à la nécessité de règles uniformes

Ce régime, qui s’applique à une liste assez longue (comprenant notamment les hôpitaux, la recherche scientifique, la bioéthique), est celui qui s’appliquait à toutes les compétences concurrentes entre 1994 et 2006, mais qui a été jugé trop restrictif vis-à-vis de la Fédération. Les Länder peuvent exercer ces compétences aussi longtemps que la Fédération ne les exerce pas. La Fédération peut les exercer seulement lorsque cela est nécessaire à l’unité économique du pays.

– Les compétences dont l’exercice par la Fédération ne prive pas les Länder du droit d’adopter des lois dérogatoires

L’innovation la plus spectaculaire est sans conteste le droit reconnu aux Länder d’adopter des lois dérogatoires aux lois fédérales pour certaines matières.

Dans ce cas, la Fédération peut exercer librement sa compétence législative dès qu’elle le souhaite, mais elle court le risque que la loi fédérale alors promulguée soit contredite par le législateur des Länder désireux de s’en écarter en adoptant une nouvelle loi qui la contredit. Ce risque est d’autant plus tangible que la loi fédérale nouvellement promulguée n’entre en vigueur en toute hypothèse que 6 mois après sa promulgation : ce délai doit permettre aux Parlements des Länder d’avoir le temps de réagir à cette nouvelle loi fédérale.

Alors que la Fédération est prépondérante en matière de législation, les Länder ont le quasi-monopole de l’administration, c’est-à-dire de l’exécution des lois, et disposent de ressources financières considérables. Toutefois, par la réforme de 2006, ils ont obtenu des modifications de la Loi fondamentale tendant à endiguer la tendance de la Fédération à dicter les règles administratives appliquées par les Länder.

Le principe a toujours été que les Länder appliquent en toute autonomie les lois fédérales, c’est-à-dire en organisant leur administration comme ils l’entendent. Cependant, la Fédération a toujours eu le pouvoir d’insérer des règles administratives lors de l’édiction d’une loi fédérale. Avec la réforme de 2006, la Fédération conserve ce pouvoir et même, elle peut l’exercer désormais plus facilement puisque la règle selon laquelle la loi doit obtenir dans ce cas l’accord du Bundesrat est supprimée, car elle aboutissait trop souvent, lorsque l’opposition domine ce conseil, à ce que celle-ci, conclue une sorte de grande coalition occulte avec la majorité du Bundestag, ou bien pratique une politique de blocus.

Mais, en contrepartie, les Länder obtiennent le droit d’adopter des dispositions dérogatoires aux dispositions des lois fédérales relatives à l’organisation ou à la procédure administrative. C’est seulement dans des cas exceptionnels que la Fédération pourra imposer aux Länder l’obligation de respecter ses propres règles de procédure administrative.

On remarque donc que, alors que dans le passé, la Fédération s’est souvent immiscée dans les relations entre les Länder et leurs communes en imposant à ces dernières, la Loi fondamentale l’interdit aujourd’hui formellement.
Nicolas Mudry