L’enjeu du « droit à la ville » à Buenos Aires.

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La Villa 31 entre le chemin de fer et l’autoroute avec, en arrière-plan, le quartier Recoleta.

Plus de sept ans après les premiers travaux visant à réguler les implantations irrégulières dans les bidonvilles de Buenos Aires, le projet d’urbanisation des villas ne suscite plus l’unanimité et prend du retard. Le collectif citoyen, la “Mesa Urbanización Participativa Villa 31-31 Bis” a récemment exprimé son mécontentement via son compte twitter (@mesa_bis) : “Que el Gobierno de la Ciudad cumpla la Ley 3343 y la Secretaría deje de avanzar sin escuchar a los vecinos !”. Les habitants de la Villa 31 en appellent aux instances gouvernementales afin que leurs propositions soient entendues en vertu de la loi 3.343, votée en 2009, qui garantit l’intervention des habitants dans le processus de réhabilitation urbaine et de régularisation des titres de propriété.

Le débat sémantique autour des termes de “villa” et de “barrio/quartier” est à cet effet tout à fait significatif puisque ces “villas” informelles 31 et 31bis sont en passe d’être reconnues comme des espaces vécus, comme des quartiers. C’est à cette recomposition de la société urbaine argentine que répond l’émergence d’un droit à la ville, visant à promouvoir une société plus juste dans laquelle les effets de la croissance économique seraient redistribués aux plus démunis. L’apparition d’un droit à la ville en Argentine semble alors être consécutif d’un degré de maîtrise socio-spatiale.

Genèse des villas miseria

Nées des exodes ruraux et des vagues migratoires des années 1930, les “villas miseria”, les bidonvilles argentins, s’affirment très tôt par leur caractère informel. La promesse de la ville attire des migrants en quête de mobilité sociale (travail, services…) et confère ainsi un caractère cosmopolite à ces enclaves territoriales. La densification rapide de la métropole ne leur permet pas d’accéder à la propriété et pérennise les “villas miseria”. C’est dans ce contexte qu’apparaissent la Villa 31 et son appendice, la Villa 31bis. Située au sein de la “comuna” de Retiro, la villa enregistre plus de 400 000 habitants selon les statistiques nationales, passant ainsi historiquement de “villa emergencia” dans les années 1930, à “villa miseria”. D’habitats provisoires, ces bidonvilles s’enracinent par leur insalubrité et leur promiscuité. A cet effet, l’écrivain français Georges Perec déclare dans Espèces d’espaces que l’inhabitable comprend en son sein “les bidonvilles, les villes bidons”, renforçant la marginalité de ces villas. C’est à ce caractère insalubre et marginal que tentaient de répondre les premiers projets urbanistiques menés par le gouvernement de Buenos Aires. Il s’agissait alors de politique hygiéniste désirant éradiquer et repousser ces populations en périphérie.

L’enclavement caractéristique des “villas miseria” se spécifie néanmoins dans le cas de la Villa 31. En effet, à la différence de beaucoup de bidonvilles sud-américains, l’enclave urbaine de la Villa 31 se niche non dans des franges périphériques mais au sein du système urbain lui-même, grâce à sa position péricentrale. Situé au cœur d’un nœud de communication entre une autoroute urbaine (la Rio de la Plata) et un réseau ferroviaire (à la sortie de la gare de Retiro), le quartier occupe un terrain de 15,25 hectares appartenant notamment au gouvernement national et à la compagnie des chemins de fer. Le projet d’urbanisation se couple d’un enjeu de propriété foncière compte tenu de la position stratégique du bidonville, au risque d’une spéculation foncière.

Plus qu’une rénovation, le projet s’apparente à une requalification urbaine visant à rénover le tissu urbain par l’amélioration des infrastructures et à repenser le tissu social grâce à la création d’espaces collectifs. Ces derniers favorisent la mixité sociale et pallient les zones de non droit (narcotrafiquants…).

Changement de cap dans la politique de la ville : une politique d’inclusion des bidonvilles

Longtemps impuissants, les dirigeants politiques misaient arbitrairement sur des plans d’éradication des “villas de emergencia” notamment dans les années 1940 ou bien encore de 1968 à 1971 avec le Plan de Erradicación de las Villas de Emergencia qui, malgré de modestes constructions destinées aux plus précaires, opta pour “une politique du bulldozer” afin d’édifier des centres commerciaux. La grande éradication de 1977, au moment de la dictature, ne proposait ni alternatives ni logements décents à ces populations défavorisées. Les années 1970 renforcèrent la ghettoïsation des “villas miseria” et leur marginalisation tant spatiale que politique.

Née d’une décision politique, la loi approuvée en 2009 par le Gouvernement de la ville de Buenos Aires fait figure de nouveauté dans la politique de la ville. Il ne s’agit plus d’expulser la population, comme l’indique l’avant-projet des habitants et de la Faculté d’Architecture de l’Université de Buenos Aires. Des mesures sont donc prises afin d’améliorer la qualité de vie des populations et de proposer des réponses aux problèmes structurels de ces quartiers. À la différence de beaucoup de quartiers à Buenos Aires, le processus de rénovation initié dans la Villa 31 s’oppose à la gentrification ou à la spéculation foncière. S’affirmant comme une réponse au déficit chronique d’infrastructures au sein des bidonvilles, le projet s’inscrit dans une dialectique exclusion/inclusion visant à proposer des actions coordonnées entre les acteurs publics et les populations concernées. C’est un processus de régulation et d’aménagement qui voit alors le jour avec la mise en place de câblage électrique, de système d’égouts ou de ramassage des ordures. À cela s’ajoute l’implantation de services publics comme l’éducation. En 2010, le gouvernement de la ville s’est donc vu dans l’obligation de mettre en place des transports scolaires afin que les enfants de la Villa 31 soient transportés vers les écoles au même titre que leurs camarades. Bien plus, la construction de la nouvelle école élémentaire de Retiro (“La Banderita”) et le déménagement du ministère de l’Éducation au sein de la Villa 31 divisent la population. Certaines familles des quartiers chics de Retiro expriment leur méfiance et manifestent ainsi l’inclusion difficile des bidonvilles.

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La ségrégation sociale à Buenos Aires

Saisir les changements à diverses échelles

À cet effet, la fragmentation socio-spatiale est d’autant plus saisissante que la Villa 31 prend des allures d’imbroglio architectural par l’enchevêtrement de ses rues, de ses bâtiments verticalement et horizontalement. Le bidonville jouxte le quartier fermé (gated communities) et chic de Recoleta favorisant davantage les contrastes et inégalités socio-économiques. Ainsi, les “villas miseria” posent moins le problème de la verticalité que celui de l’informel.

Ce processus d’urbanisation vise à créer une forme de porosité au sein de l’espace urbain, en ouvrant les rues, en numérotant les habitations ou en reliant ces espaces interstitiels au reste de l’agglomération. La ville se veut donc plus fluide et plus perméable avec les “villas miseria”. En effet, le Secrétariat d’habitat et d’inclusion (créé en 2011), médiateur entre le gouvernement et la société civile mise sur de micro-projets comme l’aménagement de place, de terrains de sport afin d’élargir l’espace vécu tout en faisant évoluer la perception à l’égard de ces nouveaux territoires. La construction d’un centre culturel est ainsi parvenue à créer un tissu social local en intégrant la diversité culturelle et artistique du quartier. De même, l’allongement de la ligne H du métro vise à inclure la station Padre Mugica et de facto la Villa 31 au reste de la ville.

Emergence d’un droit à la ville

Définir et enraciner un droit à la ville est un des défis auquel répond le projet d’urbanisation des villas. Les critiques émises, comme celles de la Mesa, illustrent la nécessité de nouvelles politiques de rénovation des quartiers, plus respectueuses des habitants, de leurs attentes et de leurs usages. Ce collectif, à travers des réunions et des conférences, cherche à repousser les frontières symboliques liées à l’image dépréciative des “villas miseria”.

Déjà, dans les années 70, face au boom démographique et à la politique d’éradication menée par les gouvernements successifs, naît le mouvement “Frente Villero de Liberación” qui revendique le droit à la propriété et à un logement digne. Puis, la “Federación de Villas, Núcleos y Barrios Marginados de la Ciudad” (FEDEVI), contribua à unifier les principales revendications des quartiers informels notamment autour d’une figure liée à la Villa 31, celle du père Carlos Mugica. Comme le retrace le film Elefante Blanco, de Pablo Trapero, l’homme d’Eglise chercha dans les années 1970 à créer une médiation entre les politiciens et les populations les plus précaires afin d’éviter toute violence. C’est à la suite du premier conflit majeur (la construction de la “Autopista de Illia” en 1996) et du méga-projet immobilier “Retiro 2010” que le mouvement prit de l’ampleur et acquit ses premières lettres de noblesse.

La notion de “droit à la ville”, promue par le philosophe Henri Lefebvre, permet alors de penser le processus d’exclusion à Buenos Aires. La ville conçue comme une production, comme un espace politico-idéologique devient le lieu de revendications et de stratégies concernant l’accès au logement, à l’emploi ou bien à la mobilité socio-spatiale. Se faisant, les revendications de la Mesa soulignent des degrés d’appropriation de l’espace et interrogent quant à la signification du verbe “urbaniser” dans des pays où les pratiques informelles (trafics de drogue, clientélisme…) font partie de la vie quotidienne. La Mesa, en réclamant un droit à la ville souligne la différence entre l’espace vécu par les citadins et l’espace perçu par les politiciens.

Bien plus, les citadins dans leur revendication font suite à l’institutionnalisation du droit à la ville qui, à l’issu du Forum Social des Amériques (Quito, Equateur, 2004), élabore une “charte mondiale du droit à la ville”. Preuve en est que le droit à la ville n’en est encore qu’à ses balbutiements en Amérique latine puisque la Banque interaméricaine de développement (BID) alloue 320 millions de dollars aux projets visant à urbaniser les bidonvilles, dont notamment un tiers qui est destiné à la Villa 31.

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Manifestation du collectif de la Mesa, en 2015 dans les rues de Buenos Aires.

Ambivalence d’un droit à la ville

Ces habitants semblent donc militer pour un nouvel urbanisme, plus citoyen et plus alternatif. Leur manque de confiance à l’égard des politiciens illustre la crise de représentation consécutive de leur exclusion du champ politique et de la longévité du clientélisme, entre promoteurs immobiliers et politiciens plus particulièrement. D’autant plus que de 2005 à 2013, notamment lorsque Mauricio Macri était maire de Buenos Aires, seulement 46 % du budget alloué à l’urbanisation des bidonvilles fut utilisé, sur une population précaire de plus de 200 000 habitants. Les travaux qui s’éternisent se voient quant à eux, dénoncés en raison de leur inachèvement ou de leur superficialité.

Néanmoins, les récentes oppositions émises à l’encontre des politiques publiques manifestent le danger du territorialisme, allant même jusqu’à craindre que la Villa 31 ne se radicalise au profit d’une zone à défendre. La position stratégique octroie la nouvelle menace de la spéculation foncière à outrance qui risquerait de détériorer le projet d’urbanisation et accentuerait dans une moindre mesure la résistance de la population.

À l’image de Rio de Janeiro ou de Medellín, le cas de Buenos Aires illustre un changement de paradigme dans la politique de la ville en Amérique du Sud. Cette dynamique d’urbanisation s’inscrit dans un contexte régional visant à mettre en place une politique sociale autour des favelas. Le chemin n’en est pas moins semé d’embûches pour cet urbanisme social et inclusif. Les politiques, comme pour la Villa 31, ne peuvent éluder la concertation citoyenne afin que différentes conceptions du droit à la ville soient défendues. Le droit à la ville ne doit pas rester un leurre dans un pays qui demeure inégalitaire. En effet, cette régularisation des occupations illégales et ce projet de requalification urbain manifestent un inachèvement du développement économique et social argentin. C’est pourquoi, l’urbanisation des bidonvilles sera sûrement un des enjeux au cœur du mandat présidentiel de Mauricio Macri.

Inès Delépine